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O que diz, na realidade, a teoria económica sobre a austeridade

Por Armando Pires (Público, 14.V.2012) [1]

A teoria económica tem sido usada para justificar a aplicação das medidas de austeridade em países com dívidas públicas elevadas. A retórica dos defensores da austeridade assenta, em particular, no facto das finanças dos estados dependerem em grande parte de empréstimos obtidos nos mercados financeiros.

Se um Estado tem uma dívida pública muito elevada, os mercados financeiros perdem a confiança na capacidade deste cumprir com as suas obrigações. Deste modo, a única maneira de um país em tal situação poder voltar aos mercados financeiros é reduzir a despesa pública, ou seja, a austeridade. Mas será só isto que a teoria económica e a evidência empírica demonstram?

Qualquer manual de economia pública aponta dois aspectos que têm sido pouco destacados no debate das dívidas soberanas. Primeiro, as finanças públicas são compostas não só pela vertente da despesa, mas também pela da receita (que depende, na sua maioria, dos impostos). Ou seja, quanto maior for a receita, maior pode ser a despesa pública. Segundo, o crescimento económico reduz o peso da dívida pública no Produto Nacional Bruto e, deste modo, nas contas do Estado. Ou seja, quanto maior o crescimento, mais facilmente um país faz face aos compromissos que tem com os seus credores.

No entanto, a realidade é que os programas de ajustamento na Europa têm dado mais importância à diminuição da despesa do que ao crescimento. Como reportado recentemente pelo Financial Times, estes programas têm seguido a regra dos 75/25: 75% é diminuição da despesa e 25% é aumento da receita. Mas haverá alguma lógica económica que suporte esta regra? Os modelos teóricos de economia pública dizem-nos que tal não é o caso. Estes apontam para um maior equilíbrio entre o corte nas despesas e o aumento das receitas públicas. Isto porque a diminuição da despesa, especialmente quando feita de uma forma drástica, tem efeitos recessivos na economia, o que provoca um aumento do peso da dívida pública nas contas do Estado. Por isso, no passado, os programas de ajustamento realizados em países desenvolvidos deram preferência à regra dos 45/55: 45% diminuição da despesa, 55% aumento da receita.

Porquê então uma ênfase tão grande na austeridade? Esta escolha é ainda mais difícil de perceber, visto que, como demonstrado por um artigo recente de Carlo Cottarelli e Laura Jaramillo (economistas do Fundo Monetário Internacional), os mercados financeiros oferecem juros mais favoráveis aos países que, no curto prazo, têm maior crescimento, do que àqueles que têm maior diminuição da despesa. Pelo que foi descrito acima, este comportamento explica-se pelo facto de que, com menor crescimento, um Estado tem mais dificuldades em fazer face aos empréstimos incorridos.

Deste modo, se a austeridade tem efeitos recessivos e os mercados financeiros dão primazia ao crescimento, então focar unicamente no corte da despesa pode não ser o melhor caminho. O combate ao défice terá mais probabilidade de sucesso se o governo combinar todos os instrumentos que tem ao seu dispor para o equilíbrio das contas públicas: não só a diminuição da despesa, mas também o aumento das receitas e a promoção do crescimento.

Comecemos pelas receitas. Fazendo os impostos parte da equação das finanças públicas, é de admirar que se fale tão pouco deles. A única excepção a esta tendência foi a do Governo britânico, que encomendou um estudo sobre uma potencial reforma fiscal no Reino Unido — intitulado Mirlees Review, coordenado pelo prémio Nobel da Economia, James Mirlees. Os governantes na Europa têm sido muito pouco criativos em termos fiscais, limitando-se a focar nos impostos indirectos (o IVA, por exemplo). Como se sabe, estes impostos são regressivos, pois penalizam as famílias com menores rendimentos. A Mirlees Review tem, pois, o mérito de apresentar algumas ideias de como pensar o sistema fiscal dos países em tempos de austeridade para além dos impostos indirectos.

No entanto, em países como Portugal, nem se precisa de ir tão longe, ao ponto de criar novas formas sofisticadas de impostos, visto a evasão e a fraude fiscal serem tão elevadas. Sem se solucionar o problema da evasão e da fraude fiscal, as finanças públicas portuguesas nunca serão sustentáveis. Para além disso, a questão fiscal pode ser ligada ao crescimento económico, pois as receitas fiscais podem ser usadas para financiar, por exemplo, políticas de apoio ao emprego e linhas de crédito para as empresas, como, aliás, tem sido feito nos EUA.

Por um lado, as políticas de apoio ao emprego são cruciais para evitar que o aumento do desemprego — uma consequência da austeridade — se torne permanente. Isto é particularmente relevante para os mais jovens, pois o desemprego ameaça torná-los no que muitos já apelidam da «geração perdida». De facto, a evidência empírica mostra que aqueles que, ao entrar no mercado de trabalho, não encontram emprego nos primeiros anos, tendem a ter uma carreira mais precária do que os que têm sucesso desde o início. Por outro lado, as linhas de crédito para as empresas são fundamentais para fomentar um investimento privado que, na fase actual, é anémico. Se o investimento privado não começar rapidamente a crescer, todas as medidas de consolidação orçamental terão sido em vão, pois o objectivo destas era que o Estado fosse substituído pelo sector privado como o motor da economia nacional.

Neste momento, será difícil e indesejável renegociar o programa de ajustamento para Portugal. No entanto, se os efeitos recessivos na economia portuguesa continuarem a fazer-se sentir, tal conduzirá certamente a um novo programa de ajustamento — como até o primeiro-ministro português admitiu recentemente. Nesse caso, será responsabilidade dos nossos governantes apresentarem aos seus interlocutores na UE e no FMI propostas que incluam não só a despesa pública, mas também a receita pública, o crescimento económico e o emprego. É preciso então lembrar que, enquanto que o emprego e o crescimento económico aumentam as receitas públicas, ajudando a resolver o problema da dívida, o contrário acontece com o desemprego e a recessão. A austeridade não deve ser, portanto, o único caminho a seguir.

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